Premier volet de notre dossier sur La fin de « l’horreur économique », cet article fait le point sur les faiblesses accumulées par la France en matière de chômage au cours du dernier quart de siècle. Depuis 25 ans, le taux de chômage français oscille entre 8% et 12%, avec un taux d’emploi parmi les plus faibles des pays développés. Quelles sont les causes profondes de ces mauvaises performances ? Que nous disent la théorie et l'expérience de pays comparables ?

Le taux d’emploi en France est, à 62% environ, l’un des plus faibles parmi les pays développés

 

Depuis désormais un quart de siècle, le taux de chômage français oscille entre 8% et 12%. Le taux d’emploi (la part de la population en âge de travailler se trouvant en emploi) est, à 62% environ, l’un des plus faibles parmi les pays développés, en raison notamment du sous-emploi des jeunes et des seniors. François Mitterrand prétendit un jour qu’en « matière d’emploi, on a tout essayé ». Jacques Chirac, de « plans d’urgence pour l’emploi » en « mobilisations générales contre le chômage », finit par s’y résigner. Une romancière de second ordre, Viviane Forrester, fut élevée au rang d’icône nationale en annonçant la « fin du travail ». Lionel Jospin crût bon, dans ces conditions, de partager ce qu’il en restait. Un tel fatalisme continue pourtant d’interpeller la plupart des économistes, notamment étrangers.

 

De nombreux pays occidentaux sont parvenus à ramener leur taux de chômage à un faible niveau

Car si nos irréductibles gaulois avaient pris la peine d’observer par-delà les frontières de l’hexagone, ils auraient noté que des pays aussi divers que l’Autriche, le Canada, le Danemark, les États-Unis, la Finlande, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, les Pays-Bas ou encore la Suisse étaient parvenus à maintenir ou à ramener leur chômage à un bas niveau, souvent inférieur à 5%. Ils auraient également constaté que tous ces pays n’étaient pas, loin s’en faut, de fervents adeptes du capitalisme anglo-saxon dérégulé. Dans ce contexte, on ne peut que se féliciter de l’ambition affichée par Nicolas Sarkozy en matière d’emploi, et notamment de l’annonce, par la ministre de l’Économie et des Finances Christine Lagarde, d’une baisse du chômage à 5% en 2012. La stratégie du gouvernement est-elle pour autant à la hauteur de son ambition ? Pour le savoir, il nous faut juger cette stratégie à l’aune des enseignements de la théorie économique et des expériences étrangères.

 

Or que nous dit la théorie, ou plutôt les théories ?

Que le chômage provient fondamentalement d’un écart entre le niveau de salaire que les entreprises seraient disposées à offrir au plein emploi et celui qui serait demandé par les salariés. Cet écart induit une pression salariale qui réduit la demande de travail des entreprises et accroît l’offre de travail des salariés, engendrant ainsi un chômage structurel – par opposition au chômage conjoncturel, qui reflète les fluctuations de l’activité économique et s’avère transitoire par nature. Si les causes de cet écart sont multiples, cinq d’entre elles ont fait l’objet d’une attention particulière.

 

Notre système d’indemnisation du chômage français est généreux mais peu efficace

 

Le système d’indemnisation du chômage, tout d’abord. Des indemnités chômage élevées, non dégressives et pouvant être perçues sur une longue durée sont susceptibles de réduire l’intensité de la recherche d’emploi – les études microéconomiques montrent par exemple des pics de retour à l’emploi chez les chômeurs en fin de droits – et d’inciter les salariés en place à demander des salaires plus élevés qui réduisent la demande de travail des entreprises. Deux principaux groupes de pays ont su minimiser ce risque : les pays anglo-saxons (États-Unis, Royaume-Uni, Australie, Nouvelle-Zélande) via un système d’assurance chômage minimal, et ceux du nord de l’Europe (Danemark, Finlande et Pays-Bas notamment) via un suivi individualisé et un respect très strict de l’obligation de recherche d’emploi ou de formation à des métiers en tension, garantis par un service public de l’emploi efficace. Au regard de ces deux approches polaires, le système français souffre d’être plus généreux que celui des pays anglo-saxons mais moins efficace que celui des pays nordiques (agents de l’ANPE peu nombreux, faiblement rémunérés et bénéficiant à la fois de moyens et d’incitations financières trop faibles pour assurer un suivi adéquat et appliquer des sanctions graduées en cas d’abus).

 

Le "coin fiscalo-social" français reste l’un des plus élevés de l’OCDE

 
Autre source potentielle de chômage, fréquemment mais souvent mal abordée dans le débat public français : les impôts et les charges salariales. Pour les entreprises, le « salaire » désigne le coût du travail. Pour les salariés, il s’agit du pouvoir d’achat. La différence constitue ce que les économistes appellent le « coin fiscalo-social », qui comprend à la fois les charges patronales, les charges salariales, les impôts sur le revenu payés par les salariés et la TVA. Une hausse de ces impôts et charges accroît l’écart entre le salaire versé par les entreprises et celui perçu par les salariés, ce qui est susceptible d’engendrer des tensions salariales et donc, in fine, une baisse de la demande de travail et une hausse du chômage. Le coin fiscalo-social français reste l’un des plus élevés de l’OCDE, loin devant les pays Anglo-Saxons. Pour autant, il n’est pas très différent de celui des pays à faible chômage du nord de l’Europe.

 

Une réforme de l’État est indispensable pour améliorer l’emploi 

Faut-il en conclure que son impact sur le chômage n’est pas clairement établi ? Malheureusement non, pour deux raisons. Tout d’abord, les impôts et charges sont davantage perçus comme un salaire différé dans les pays d’Europe du Nord qu’en France. Ceci reflète la plus grande efficacité du système de protection sociale, du système éducatif et des services publics de ces pays. Les salariés sont davantage enclins à accepter un salaire un peu plus faible lorsque celui-ci a clairement pour contrepartie des prestations de meilleure qualité. La pression salariale et, in fine, le chômage induits par le coin fiscalo-social est alors plus faible. On voit là les bénéfices potentiels d’une réforme de l’État en matière d’emploi. Par ailleurs, le mode de négociation salariale très centralisé qui prévaut dans les pays nordiques facilite lui aussi la prise de conscience par les salariés de la contrepartie aux prélèvements obligatoires.

 

Le manque de représentativité des syndicats français pousse au jusqu’au-boutisme

 

Ceci nous amène naturellement à l’influence, complexe, des syndicats. Des syndicats puissants ont la capacité de faire monter les rémunérations des salariés en place au risque d’exclure de facto certains demandeurs d’emploi du marché du travail. Face à ce risque, les pays anglo-saxons et ceux d’Europe du Nord proposent, comme en matière d’indemnisation du chômage, des modèles diamétralement opposés mais tous deux efficaces. Les syndicats des pays anglo-saxons, très affaiblis, n’ont guère de latitude en matière de négociation salariale, laquelle se déroule à l’échelon de l’entreprise voire de l’individu. Les syndicats des pays d’Europe du Nord sont eux, à la fois puissants et représentatifs, avec des taux de syndicalisation dépassant parfois les 90%, comme au Danemark. Mais parce qu’ils négocient les salaires avec le patronat voire le gouvernement à l’échelle nationale, ils ont bien conscience du coût en emplois de revendications trop fortes et utilisent donc leur pouvoir à bon escient. Dans ce panorama international, la situation des syndicats français est singulière. Ils restent puissants dans le secteur public et parapublic, et conservent des marges de manœuvre dans certains segments du privé. Mais ils sont très peu représentatifs, au point que le taux de syndicalisation français est le plus faible des pays développés, plus faible encore que celui des États-Unis. Ce manque de représentativité interdit toute négociation à l’échelle nationale et pousse au jusqu’au-boutisme.

 

Depuis 20 ans, les réformes n’ont fait que renforcer le « dualisme » du marché du travail

 
Quid de la protection de l’emploi, objet, en France, de toutes les passions ? Son effet sur le chômage est en réalité ambigu, puisqu’elle réduit à la fois les licenciements et les embauches. Mais en sclérosant le marché du travail, elle accroît la durée du chômage et concentre tout le poids de la flexibilité sur les groupes « à la marge » (jeunes, immigrés et femmes peu qualifiés, seniors sans ancienneté), dont les perspectives d’insertion durable sur le marché du travail et de progression dans l’échelle sociale s’avèrent dès lors très limitées. Paradoxalement, les réformes des vingt dernières années n’ont fait que renforcer ce « dualisme » du marché du travail français. La suppression de l’autorisation administrative de licenciement, il y a vingt ans, a été compensée par une judiciarisation  croissante des procédures, avec pour effet une forte insécurité juridique pour les entreprises amenées à licencier leurs salariés en CDI. Parallèlement, le CDI cohabite désormais avec une myriade de contrats précaires, dont le CNE n’est que le dernier avatar. Dans la plupart des pays d’Europe du Nord, la protection de l’emploi est plus homogène entre types de contrats et moins restrictive concernant les CDI. Face à l’impératif de besoin de flexibilité engendré par la mondialisation et le progrès technique, ces pays ont choisi de protéger les hommes (via la forte indemnisation et le suivi des chômeurs) plutôt que les emplois et, ce faisant, de favoriser l’accès à l’emploi des plus fragiles.

 

La France reste en retrait en matière de concurrence entre entreprises 

 

Quelques mots, enfin, sur la concurrence entre entreprises. Réduire les entraves à la concurrence accroît l’emploi et, via des baisses de prix, le pouvoir d’achat. Une réforme quasi idéale donc, quand la plupart des réformes du marché du travail impliquent au contraire un ajustement à la baisse des salaires. Les pays anglo-saxons et nordiques l’ont bien compris, qui ont déréglementé massivement depuis plus de deux décennies. En dépit de progrès considérables depuis l’Acte Unique Européen de 1985, la France, elle, reste en retrait. Pensons aux industries de réseau, où le pouvoir de marché des grands opérateurs publics perdure, ou encore au commerce de détail et de gros, où les lois malthusiennes Galland, Raffarin et autres Royer continuent de nous coûter plusieurs points de pouvoir d’achat et des dizaines de milliers d’emplois non créés.

 

Aucun des deux modèles polaires ne s’applique aujourd’hui au cas de la France

 

On voit ainsi se dessiner deux modèles polaires en matière de lutte contre le chômage. D’un côté, un modèle de type anglo-saxon fondé sur une protection sociale limitée financée par des impôts faibles et des négociations salariales décentralisées. De l’autre, un modèle de type nordique fondé sur une protection sociale forte financée par des impôts élevés et des négociations salariales centralisées menées par des syndicats puissants et représentatifs. Avec trois traits communs : des dépenses publiques relativement efficaces, quel qu’en soit le niveau ; des incitations à la recherche d’emploi fortes, qu’elles soient obtenues par des prestations sociales faibles ou, alternativement, par des politiques d’activation à la fois massives et rigoureuses; des marchés des biens et services fortement concurrentiels. Aucun de ces modèles, ni même aucun de leurs traits communs, ne s’applique aujourd’hui au cas de la France.

auteur: John Smith en savoir plus sur l'auteur