Second volet de notre dossier La fin de « l’horreur économique » ?, cet article analyse en profondeur les possibilités d'action du gouvernement Sarkozy en matière d'emploi. S’il veut ramener le chômage à 5% tout en préservant notre modèle social, il doit stimuler à la fois la recherche d’emploi et la demande de travail des entreprises. Et faire le pari que le modèle nordique est soluble dans le modèle français...

La France n’est pas le Royaume-Uni, et Nicolas Sarkozy n’est pas Margaret Thatcher

En dépit des cris d’orfraie poussés par une partie de la gauche, le programme de l’UMP et les annonces récentes du gouvernement n’annoncent pas l’avènement prochain en France d’un capitalisme dérégulé de type anglo-saxon, largement rejeté par l’opinion. Les baisses d’impôts clientélistes voulues par Nicolas Sarkozy ne sont pas financées par une réduction de grande ampleur du périmètre de l’État, alors même que d’importants déficits publics persistent. Elles seront donc vraisemblablement temporaires. Rien n’indique une remise en cause profonde du niveau de l’indemnisation du chômage et de la protection sociale dans son ensemble. Avant même d’être amendés par les négociations avec les partenaires sociaux et le débat parlementaire, les projets de réforme du code du travail s’avèrent bien modestes au regard des modèles américain ou britannique. Pas un mot enfin ou presque du niveau du salaire minimum, pourtant de loin le plus élevé de tous les pays de l’OCDE lorsqu’on l’exprime en pourcentage du salaire moyen. La France n’est pas le Royaume-Uni, et Nicolas Sarkozy n’est pas Margaret Thatcher.

Reste donc, pour mettre fin au chômage de masse, un modèle de type nordique. Celui-ci partage avec le modèle français un objectif de cohésion sociale ambitieux  mais, contrairement à ce dernier, il a su se réformer au cours des années 1990 pour retrouver le quasi plein emploi. La France de Nicolas Sarkozy peut-elle suivre le même chemin ? S’il est trop tôt pour se prononcer, les projets en cours font craindre qu’en dépit des effets d’annonce dont le président est coutumier, les réformes restent au milieu du gué.

Fusion Anpe-Unedic : il faut une réforme de la gouvernance et une hausse des moyens

Concernant la réforme du système d’indemnisation du chômage, on ne peut qu’approuver la fusion Anpe-Unedic, qui vise à créer enfin un service public de l’emploi intégré, digne des pays européens les plus efficaces. Difficile pourtant d’en attendre une amélioration drastique du suivi et du contrôle des chômeurs sans une réforme de la gouvernance et une augmentation des moyens financiers de la nouvelle entité. Une réforme de gouvernance, car les contrats actuels des agents de l’ANPE – statut de fonctionnaire, rémunération trop faible et insuffisamment indexée sur la performance – sont peu incitatifs. Une hausse de moyens, car si nos politiques ne jurent désormais que par la « flexi-sécurité » à la danoise, ils semblent oublier que ce pays dépense en politiques actives de l’emploi environ trois fois plus que la France (en proportion de sa richesse nationale) pour un nombre de chômeurs trois fois moindre (en proportion de sa population active)…

Une simplification des contrats de travail est nécessaire

Une revalorisation des politiques d’activation, dans le cadre de la sécurisation des parcours professionnels réclamée par les syndicats, constituerait pourtant l’une des contreparties possibles à la nécessaire refonte des contrats de travail. Cette dernière, en cours de négociation entre partenaires sociaux, est loin d’être acquise. La perspective du contrat unique, qui constituait l’axe principal du programme de lutte contre le chômage du candidat Sarkozy, n’a plus été évoquée publiquement depuis de longs mois. Qu’elle prenne ou non la forme d’un contrat unique, une simplification des contrats est en tout cas nécessaire. Elle doit s’accompagner d’une sécurisation juridique des licenciements en CDI, notamment sous forme d’une suppression du rôle du juge en matière de licenciement économique au profit d’une taxe acquittée par l’entreprise (consulter sur ce point les rapports Blanchard-Tirole ou Cahuc-Kramarz), dont le produit financerait l’amélioration du service public de l’emploi.

Le coût élevé du travail peu qualifié exclut les plus fragiles du CDI

Cette réforme bénéficierait en premier chef aux jeunes, immigrés et peu qualifiés qui sont aujourd’hui les grands exclus du CDI. Augmenter et sécuriser l’emploi de ces groupes nécessite aussi de baisser le coût du travail peu qualifié. En la matière, on ne peut, à ce stade, que dresser un constat d’échec. En tenant ses promesses fiscales inutiles, le gouvernement a d’ores et déjà épuisé les marge de manœuvres qu’il aurait pu mieux employer à réduire les charges sociales sur les bas salaires, ou à revaloriser massivement la prime pour l’emploi en contrepartie d’une indexation pendant quelques années du SMIC sur l’inflation plutôt que sur les salaires. À moins que la réforme de l’État promise (qui vise notamment à ne remplacer qu’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite) soit amplifiée pour regagner des marges de manœuvre, ce que rien n’indique à ce jour.

Nécessité d'une ouverture à la concurrence dans les grandes industries de réseau

Un autre domaine dans lequel on est en droit de douter de la capacité de réforme du gouvernement a trait à la concurrence sur les marchés de biens et services. Entre ses convictions interventionnistes, perceptibles dans son soutien à d’hypothétiques « champions nationaux » (cf. l’affaire Alstom lors de son passage au Ministère des Finances), et ses accointances patronales, il paraît difficile d’attendre de Nicolas Sarkozy un fervent soutien à l’ouverture à la concurrence dans les grandes industries de réseau. En la matière, la pression devrait surtout provenir de nos partenaires européens et de la Commission Européenne. Une exception de taille, néanmoins : le possible assouplissement de la réglementation du commerce de détail, en cours de discussion.

Un modèle de type nordique est-il transposable à la France ?

Sans nul doute, concernant la qualité du service public de l’emploi, l’ouverture à la concurrence sur les marchés de biens et services, l’accent mis sur la protection des individus plutôt que des emplois, ou encore la qualité du système éducatif. En revanche, on peut légitimement s’interroger sur la faisabilité de négociations salariales davantage centralisées et coordonnées entre partenaires sociaux. Cela tient pour partie à la faiblesse et au morcellement du syndicalisme français. Cet aspect du problème n’est peut-être pas le plus insoluble, parce que plusieurs leviers peuvent êtres actionnés pour favoriser la syndicalisation dans le secteur privé, mais aussi parce que certains syndicats sont désormais conscients qu’ils doivent changer pour survivre. Plus problématique en revanche est l’historique très conflictuel des relations sociales dans un pays qui n’est fondamentalement pas une social-démocratie. Ni les syndicats, ni le patronat, ni l’État français n’ont de tradition de recherche du consensus.

Le faible sens civique des français pénalise le système d’indemnisation du chômage

De même, il est possible que l’attitude des français face à l’État-Providence diffère de celle qui prévaut dans les pays nordiques. Si ces derniers sont parvenus à « activer » les chômeurs sans revoir fondamentalement le montant et la durée de l’indemnisation (80% du dernier salaire pendant 5 ans pour un salarié danois type, plus de 90% pour les bas revenus), c’est certes par de bonnes politiques d’activation, mais aussi vraisemblablement grâce à un certain degré de civisme (voir par exemple sur ce point l’article de Yann Algan et Pierre Cahuc). Dans le World Values Survey, à la question « peut-il être légitime de toucher de l’État un revenu auquel on n’a pas droit ?», 88% des danois répondent « jamais », le plus fort taux parmi les pays développés. Les suédois, qui s’inquiètent pourtant aujourd’hui de la fraude à l’État-Providence (plus de 10% de la population active suédoise perçoit une pension d’invalidité), arrivent en seconde position avec près de 80%. Avec un taux de 40% seulement, les français ne précèdent que les slovaques et les grecs et se classent derrière les italiens. Ce faible sens civique pourrait malheureusement rendre plus difficile le maintien d’indemnités élevées et non dégressives. C’est notamment le cas pour les cadres, en raison du plafonnement à un niveau record des indemnités chômage : plus de 5.000 euros, soit plus de deux fois les plafonds danois et suédois.

Pour atteindre le plein emploi, N. Sarkozy doit ouvrir des chantiers sur plusieurs fronts et faire un pari…

Au final, s’il veut ramener le chômage à 5% tout en préservant l’essence de notre modèle social, Nicolas Sarkozy doit ouvrir rapidement de nouveaux chantiers pour stimuler à la fois la recherche d’emploi (activation des chômeurs) et la demande de travail des entreprises (refonte des contrats de travail, réduction du coût du travail peu qualifié, abaissement des entraves à la concurrence). Au-delà du chômage, il doit aussi s’attaquer à la question du sous-emploi. Cela passe par une action coordonnée à destination des exclus du marché du travail, portant à la fois sur les incitations financières (amplification des possibilités de cumul du RMI et de revenus d’activité, hausse de la prime pour l’emploi accompagnée d’un meilleur ciblage sur les moins qualifiés, construction  de crèches et/ou revalorisation des aides publiques à la garde d’enfants) et la qualité du suivi (volet insertion/activation du RMI en particulier). Il lui faut enfin faire, comme nous tous, le pari que le modèle nordique est soluble dans le modèle français. La fin de "l’horreur économique" ne sera finalement peut-être pas pour 2012…